Os particulares têm ao seu dispor determinados poderes jurídicos que funcionam como protecção contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública, são as garantias dos particulares. As Garantias, são os meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou de sancionar, quer a violações do Direito Objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, pela Administração Pública. Estas são preventivas ou repressivas, conforme se destinem a evitar violações por parte da Administração Pública ou a sancioná-las, isto é, a aplicar sanções em consequência de violações cometidas.
A nossa lei organiza a garantia dos particulares através duma garantia da legalidade – o recurso contencioso contra os actos ilegais da Administração, que funciona na prática como a mais importante garantia dos direitos e interesses legítimos dos particulares.
Para o que aqui interessa, no âmbito da cadeira em análise, irei apenas referir-me às chamadas garantias jurisdicionais ou contenciosas, que são aquelas que se efectivam através da intervenção dos Tribunais Administrativos.O conjunto destas garantias corresponde a um dos sentidos possíveis das expressões jurisdição administrativa ou contencioso administrativo.
De facto, esta espécie de garantias representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares. São as garantias que se efectivam através dos Tribunais, como orgão supremo de poder. Sendo que a nossa lei usa muitas vezes, a expressão “contencioso administrativo”. E usa-a em sentidos muito diferentes:
- Primeiro, num sentido orgânico, em que o contencioso administrativo aparece como sinónimo de conjunto de Tribunais Administrativos. Os Tribunais são órgãos a quem está confiado o contencioso administrativo; não são eles próprios, o contencioso administrativo.
- Depois num sentido funcional, como sinónimo de actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos.
- Num sentido instrumental, em que contencioso administrativo aparece como sinónimo de meios processuais que os particulares podem utilizar contra a Administração Pública através dos Tribunais Administrativos. Os meios processuais utilizáveis pelos particulares não são o contencioso administrativo, são aquilo a que se chama os meios contenciosos.
- Num sentido material, relativo à matéria da competência dos Tribunais Administrativos. O contencioso administrativo significa, em bom rigor a matéria da competência dos Tribunais Administrativos, ou seja, o conjunto dos litígios entre a Administração Pública e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos Tribunais Administrativos e por aplicação do Direito Administrativo
- E finalmente, a expressão aparece ainda utilizada num sentido normativo, que se traduz no conjunto de normas jurídicas reguladoras da intervenção dos Tribunais Administrativos ao serviço da garantia dos particulares.
Como modalidades de contencioso administrativo, a doutrina tem dividido em: contencioso administrativo por natureza, como o contencioso dos actos administrativos, da responsabilidade da Administração, e dos direitos e interesses legítimos dos particulares, por um lado, e por outro lado o contencioso administrativo por atribuição.
Quanto ao primeiro - contencioso administrativo por natureza, é o contencioso administrativo essencial, aquele que corresponde à essência do Direito Administrativo, é a resposta típica do Direito Administrativo à necessidade de organizar uma garantia sólida e eficaz contra o acto administrativo ilegal e contra o regulamento ilegal, isto é, contra o exercício ilegal do poder administrativo por via unilateral.
O segundo - contencioso por atribuição, é acidental, isto é, pode existir ou não, no sentido de que pode estar entregue a Tribunais Administrativos ou pode estar entregue a Tribunais Comuns.
No entanto, a estas duas modalidades de contencioso administrativo – contencioso por natureza e contencioso por atribuição – correspondem dois meios contencioso típicos: o recurso e a acção, respectivamente.
Relativamente ao “recurso contencioso”, este expressa o meio de garantia que consiste na impugnação, feita perante o Tribunal Administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulação. Visa resolver um litígio sobre o qual a Administração Pública já tomou posição, e fê-lo através de um acto de autoridade, através de acto administrativo ou de regulamento, de tal forma que, mediante esse acto de autoridade, já existe uma primeira definição do Direito aplicável. Foi a Administração Pública, actuando como poder, que definiu unilateralmente o Direito aplicável. O particular vai, apenas, é impugnar, ou seja, atacar, contestar, a definição que foi feita pela Administração Pública.
Por seu lado, a “acção”, é o meio de garantia que consiste no pedido, feito ao Tribunal Administrativo competente, de uma primeira definição do Direito aplicável a um litígio entre um particular e a Administração Pública. Visa resolver um litígio sobre o qual a Administração Pública não se pronunciou mediante um acto administrativo definitivo seja porque não o pode legalmente fazer por falta de competência naquela matéria, seja porque se pronunciou através de um simples acto opinativo, o qual, não é um acto definitivo e executório, e por isso, não constitui acto de autoridade.
No fundo, estamos aqui perante a distinção clássica entre acção administrativa especial (no primeiro caso) e acção administrativa comum (no segundo caso).
Por fim, podemos concluir que a função das garantias contenciosas, nomeadamente no âmbito da jurisdição administrativa resulta de uma determinação constitucional: ao contrário do que ocorria com a redacção original da lei fundamental, o art. 209º/1-b CRP, impõe hoje a existência de uma categoria diferenciada de Tribunais Administrativos e Fiscais.
Não obstante os Tribunais Administrativos constituírem a jurisdição comum com competência em matéria de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, não constituem uma jurisdição exclusiva no que respeita aos conflitos emergentes de tais relações. A lei atribui aos Tribunais Judiciais a resolução de diversos tipos de litígios decorrentes de relações jurídicas desta espécie.
O recurso contencioso de anulação, quando interposto por particulares que sejam titulares de um interesse directo, pessoal e legítimo, tem uma função predominantemente subjectiva .Por outro lado, o mesmo recurso, quando interposto pelo Ministério Público ou pelos titulares do Direito de acção popular, tem uma função predominantemente objectiva. No entanto, pode afirmar-se que as acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuições, têm uma função predominante subjectiva. Na verdade, o art.268/4 CRP corrobora bem esta afirmação.
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