SIMULAÇÃO - MP (ANEXO)

Lista de candidatos

Ana Romão

Anabela Tavares

Aníbal Silvério

António Atento

Antonieta Nicolau

Arlindo Costa

Arlindo Torres

Beatriz Cardoso

Bernardo Figueiredo

Bruno Macedo

Carla Santos

Carlota Castanheira

Carlos Dias

Carmelinda Silva

Catarina Pereira

Dário Azevedo

Deolinda Antunes

Diana Mendonça

Doroteia Mendes

Edgar Gomes

Elsa Lopes

Érica Pinheiro

SIMULAÇÃO - MP

EXMO SR. DR. JUÍZ DE DIREITO
DO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CÍRCULO E TRIBUTÁRIO DE LISBOA



Data: 17 de Maio de 2010
Processo: nº 625140
Magistrado: Acury Vaz, Alice Bermejo, Ana Freitas, Cristiana Dias, Joana Moura, Manuel Gomes, Mariana Baptista, Miguel Lamy, Vasco Jara.

Descritores: Acção administrativa especial por cumulação de acção para impugnação de acto administrativo e condenação à prática de acto devido.

De acordo com os artigos 1º e 3º do Estatuto do Ministério Público, art. 219º da Constituição da República Portuguesa e 85º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos compete ao Ministério Público representar o Estado e os interesses determinados por lei em defesa dos direitos fundamentais.

O Ministério Público entendeu proceder a diligências instrutórias, nomeadamente, a realização de prova testemunhal, de acordo com o previsto no art. 85º nº2 CPTA.

O Ministério Público apresenta as seguintes alegações:

- A PI não preenche os seguintes requisitos:

- Ausência de indicação de cumulação entre as duas acções administrativas especiais;

- Ausência de indicação da existência de contra-interessados;

- A consequência da preterição destes requisitos gera a mera irregularidade, o que constitui uma excepção dilatória que deve ser suprida nos termos do art. 88ºnº1 CPTA, bem como o aperfeiçoamento dos respectivos articulados;

- Relativamente à nomeação em regime de substituição de João Sempre Disponível (JSD) e no âmbito do art. 2º nº2 e 3 da Lei 51/2005, 30/8 estamos perante um cargo de direcção intermédia de 1º grau.

- Deste modo, segundo o disposto no art. 20º da referida lei, o processo de recrutamento é feito através de procedimento concursal, e nunca por nomeação;

- O regime de substituição tem lugar nos casos taxados no art. 27º da mesma lei: impedimento, ausência por mais de 60 dias ou vacatura do lugar;

- Assim sendo, a segunda substituição de JSD nunca seria válida.

- Relativamente à matéria relevante para a causa;

- Constatou-se que ao contrário do que refere a contestação, os meios humanos não eram insuficientes visto que, existiam vários candidatos cujas habilitações específicas eram necessárias; (lista segue em anexo)

- Como segue na lista em anexo, existiam várias pessoas interessadas e a questão suscitada na contestação – a diferença entre interesse e qualificação - só pode ser tida em conta durante o concurso, pois é neste que se verifica, efectivamente, se o candidato reúne todos os requisitos para a qualificação;

- Da averiguação dos factos, concluiu-se que António Atento (AA), dispõe de licenciatura específica exigida;

- Terminando a mesma, com média de 17 valores;

- Há ainda que acrescentar que a questão invocada pela contestação, no art. 12º, não corresponde à veracidade dos factos, uma vez que o pedido relativo ao certificado feito pelo réu, foi feito a uma entidade que não corresponde àquela onde AA, efectivamente, tirou o curso de Direito e onde obteve a classificação final de 17 valores;

- O pedido foi erroneamente feito, à Universidade Lusófona, estabelecimento cujo AA nunca frequentou.

- Renunciar ao prévio procedimento concursal, com base no interesse público e nos princípios constitucionais, é precisamente contrário aos mesmos.

- No que respeita à questão controversa acerca da existência ou não, de um acto lesivo da Administração, atendendo ao caso concreto, será erróneo afirmar que não existe um acto que lese as pretensões de AA;

- O Professor Vasco Pereira da Silva, refere no seu manual O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, 2ª edição, Almedina, p - 368 e ss, e em interpretação dos arts. 51º nº1 e 55º nº1 a) CPTA, que têm legitimidade para impugnar, todos os indivíduos que possuam um “interesse directo e pessoal” na demanda, o qual resulta da alegação da titularidade de um direito subjectivo (art. 9º nº1 CPTA);

- Como se sabe, adopta-se uma noção ampla de direito subjectivo público, de acordo com a doutrina da norma de protecção lida à luz dos direitos fundamentais, ou seja, basta que AA alegue a titularidade de uma posição jurídica de vantagem, o que acontece na realidade;

- Se tivesse sido cumprida a regra que prevê o procedimento concursal, não teria sido praticado o acto administrativo que gerou esta situação de clara desvantagem jurídica para o particular AA;

O Ministério Público conclui que:

- Se verifica ilegalidade por preterição do procedimento concursal, devendo ser impugnado o acto de nomeação;

- E, consequentemente, condenada a Administração a praticar o acto concursal.

Os Magistrados do Ministério Público:

Acury Vaz,

Alice Bermejo,

Ana Freitas,

Cristiana Dias,

Joana Moura,

Manuel Gomes,

Mariana Baptista,

Miguel Lamy,

Vasco Jara

Garantias dos particulares - garantia contenciosa

Os particulares têm ao seu dispor determinados poderes jurídicos que funcionam como protecção contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública, são as garantias dos particulares. As Garantias, são os meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou de sancionar, quer a violações do Direito Objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, pela Administração Pública. Estas são preventivas ou repressivas, conforme se destinem a evitar violações por parte da Administração Pública ou a sancioná-las, isto é, a aplicar sanções em consequência de violações cometidas.

A nossa lei organiza a garantia dos particulares através duma garantia da legalidade – o recurso contencioso contra os actos ilegais da Administração, que funciona na prática como a mais importante garantia dos direitos e interesses legítimos dos particulares.

Para o que aqui interessa, no âmbito da cadeira em análise, irei apenas referir-me às chamadas garantias jurisdicionais ou contenciosas, que são aquelas que se efectivam através da intervenção dos Tribunais Administrativos.O conjunto destas garantias corresponde a um dos sentidos possíveis das expressões jurisdição administrativa ou contencioso administrativo.

De facto, esta espécie de garantias representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares. São as garantias que se efectivam através dos Tribunais, como orgão supremo de poder. Sendo que a nossa lei usa muitas vezes, a expressão “contencioso administrativo”. E usa-a em sentidos muito diferentes:

- Primeiro, num sentido orgânico, em que o contencioso administrativo aparece como sinónimo de conjunto de Tribunais Administrativos. Os Tribunais são órgãos a quem está confiado o contencioso administrativo; não são eles próprios, o contencioso administrativo.

- Depois num sentido funcional, como sinónimo de actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos.

- Num sentido instrumental, em que contencioso administrativo aparece como sinónimo de meios processuais que os particulares podem utilizar contra a Administração Pública através dos Tribunais Administrativos. Os meios processuais utilizáveis pelos particulares não são o contencioso administrativo, são aquilo a que se chama os meios contenciosos.

- Num sentido material, relativo à matéria da competência dos Tribunais Administrativos. O contencioso administrativo significa, em bom rigor a matéria da competência dos Tribunais Administrativos, ou seja, o conjunto dos litígios entre a Administração Pública e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos Tribunais Administrativos e por aplicação do Direito Administrativo

- E finalmente, a expressão aparece ainda utilizada num sentido normativo, que se traduz no conjunto de normas jurídicas reguladoras da intervenção dos Tribunais Administrativos ao serviço da garantia dos particulares.

Como modalidades de contencioso administrativo, a doutrina tem dividido em: contencioso administrativo por natureza, como o contencioso dos actos administrativos, da responsabilidade da Administração, e dos direitos e interesses legítimos dos particulares, por um lado, e por outro lado o contencioso administrativo por atribuição.

Quanto ao primeiro - contencioso administrativo por natureza, é o contencioso administrativo essencial, aquele que corresponde à essência do Direito Administrativo, é a resposta típica do Direito Administrativo à necessidade de organizar uma garantia sólida e eficaz contra o acto administrativo ilegal e contra o regulamento ilegal, isto é, contra o exercício ilegal do poder administrativo por via unilateral.

O segundo - contencioso por atribuição, é acidental, isto é, pode existir ou não, no sentido de que pode estar entregue a Tribunais Administrativos ou pode estar entregue a Tribunais Comuns.

No entanto, a estas duas modalidades de contencioso administrativo – contencioso por natureza e contencioso por atribuição – correspondem dois meios contencioso típicos: o recurso e a acção, respectivamente.

Relativamente ao “recurso contencioso”, este expressa o meio de garantia que consiste na impugnação, feita perante o Tribunal Administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulação. Visa resolver um litígio sobre o qual a Administração Pública já tomou posição, e fê-lo através de um acto de autoridade, através de acto administrativo ou de regulamento, de tal forma que, mediante esse acto de autoridade, já existe uma primeira definição do Direito aplicável. Foi a Administração Pública, actuando como poder, que definiu unilateralmente o Direito aplicável. O particular vai, apenas, é impugnar, ou seja, atacar, contestar, a definição que foi feita pela Administração Pública.

Por seu lado, a “acção”, é o meio de garantia que consiste no pedido, feito ao Tribunal Administrativo competente, de uma primeira definição do Direito aplicável a um litígio entre um particular e a Administração Pública. Visa resolver um litígio sobre o qual a Administração Pública não se pronunciou mediante um acto administrativo definitivo seja porque não o pode legalmente fazer por falta de competência naquela matéria, seja porque se pronunciou através de um simples acto opinativo, o qual, não é um acto definitivo e executório, e por isso, não constitui acto de autoridade.

No fundo, estamos aqui perante a distinção clássica entre acção administrativa especial (no primeiro caso) e acção administrativa comum (no segundo caso).

Por fim, podemos concluir que a função das garantias contenciosas, nomeadamente no âmbito da jurisdição administrativa resulta de uma determinação constitucional: ao contrário do que ocorria com a redacção original da lei fundamental, o art. 209º/1-b CRP, impõe hoje a existência de uma categoria diferenciada de Tribunais Administrativos e Fiscais.

Não obstante os Tribunais Administrativos constituírem a jurisdição comum com competência em matéria de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, não constituem uma jurisdição exclusiva no que respeita aos conflitos emergentes de tais relações. A lei atribui aos Tribunais Judiciais a resolução de diversos tipos de litígios decorrentes de relações jurídicas desta espécie.

O recurso contencioso de anulação, quando interposto por particulares que sejam titulares de um interesse directo, pessoal e legítimo, tem uma função predominantemente subjectiva .Por outro lado, o mesmo recurso, quando interposto pelo Ministério Público ou pelos titulares do Direito de acção popular, tem uma função predominantemente objectiva. No entanto, pode afirmar-se que as acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuições, têm uma função predominante subjectiva. Na verdade, o art.268/4 CRP corrobora bem esta afirmação.

Acto Administrativo

Afinal o que é o “acto administrativo”? De uma forma muito sintética, é possível fazer uma ligação entre o conceito de acto administrativo /administração pública/ Estado em 3 momentos distintos da nossa história:
- o do Estado Liberal, em que a administração pública é uma administração agressiva, que tinha como forma de actuação primordial o acto de autoridade ou de “policia”;
- o do Estado Social, em que temos, pelo contrário, uma administração prestadora, em que a generalidade dos actos administrativos eram direccionados para a atribuição de benefícios materiais ou “constitutivos de direitos” para os particulares;
- o do Estado Pós-Social, em que assistimos à nova dimensão de “administração infra-estrutural”, assente num conceito de “multilateralidade” da administração; mais do que as situações individuais e concretas, tem-se aqui em conta os interesses de terceiros, que se vêm juntar à visão tradicional de relação bilateral entre a administração e o particular, e adquirem o direito de ver os seus interesses ponderados.
Actualmente, temos uma conjugação destas três fases do crescimento da administração pública; neste sentido dispõe o nosso CPA, que adoptou uma noção ampla e “aberta” de acto administrativo, que compreende toda e qualquer decisão destinada à produção “ de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” (artº 120). Temos, assim, um conceito que abrange tanto o ponto de vista substantivo, como procedimental ou contencioso; alicerçado cada vez menos numa noção de “poder” da administração, e cada vez mais numa óptica de realização da “função” administrativa.

Fenprof requer execução imediata da sentença que manda abolir avaliação do concurso

A propósito da noticia que publiquei no blog sobre a decisão do TAF de Beja, que obrigava o Ministério da Educação a abolir a avaliação do desempenho do concurso de professores; surge uma novidade não muito abonatória para o Ministério da Educação, já que até ao dia de hoje esses mesmos campos não foram retirados do formulário do concurso, dando assim mais margem de acção para a parte contrária. Parece que continuam em vantagem os professores, que já pediram ao tribunal a execução imediata da sentença. Será que estamos perante um caso de desobediência pública por parte de um Ministério?


"Perante o acto de desobediência assumido pelo Ministério da Educação, que até hoje de manhã não aboliu do formulário electrónico os campos referentes à avaliação de desempenho (campos 4.5.1 e 4.5.2), a Fenprof já requereu, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, a execução imediata da sentença", afirma a Federação Nacional dos Professores (Fenprof) em comunicado.A Fenprof alega que, com este procedimento, o Ministério da Educação "incorre em responsabilidade civil, criminal e disciplinar e de forma agravada pelo facto de, publicamente, os seus responsáveis assumirem aquele ato de desobediência".Entretanto, o Ministério da Educação afirmou que só foi notificado hoje sobre a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja relativa à consideração da avaliação de desempenho no concurso de professores e remeteu para mais tarde qualquer comentário.“O Ministério da Educação só foi notificado hoje. Qualquer comentário só depois de analisada a decisão”, disse à agência Lusa fonte do gabinete da ministra Isabel Alçada.A Provedoria de Justiça anunciou também hoje ter aberto um processo, englobando uma queixa da FENPROF, uma da Federação Nacional da Educação (FNE) e outra de um professor, sobre o mesmo assunto, a consideração da avaliação de professores no último concurso de pessoal docente.O provedor de Justiça, Alfredo José de Sousa, esclarece que ainda não tomou qualquer decisão final sobre tais queixas e que aguarda o pronunciamento solicitado à ministra da Educação.O Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja decretou na terça-feira uma providência cautelar no sentido da não consideração da avaliação de desempenho no concurso de colocação de professores”.

Tribunal suspende efeitos da avaliação no concurso de professores

A decisão do Tribunal administrativo de Beja não é definitiva, mas obriga o Ministério da Educação a abolir dos formulários electrónicos da candidatura ao concurso todos os campos relativos às notas da avaliação de desempenho. É, sem dúvida, uma importante cedência neste ” braço-de-ferro” que se tem vindo a assistir, por agora marcam pontos os professores; amanhã poderá ser diferente...

“O Tribunal Administrativo de Beja decretou hoje que a avaliação de desempenho dos professores não deverá, provisoriamente, ser considerada para efeitos do concurso de colocação nas escolas que está actualmente a decorrer.
O Ministério da Educação (ME) tem agora cinco dias para contestar esta sentença, divulgada hoje pela Federação Nacional dos Professores (Fenprof), que determina que sejam abolidos do formulário electrónico das candidaturas ao concurso todos os campos relativos à avaliação de desempenho.
A decisão do tribunal de Beja surge no seguimento de quatro acções judiciais interpostas pela Fenprof no final de Abril com o objectivo de anular os efeitos da avaliação de desempenho no concurso de colocação.”
"Esta sentença corresponde a uma primeira vitória, mas ainda não é uma decisão final porque as partes têm agora cinco dias para se pronunciar. Até lá, manda o bom-senso que o concurso de professores seja suspenso. Caso contrário, será a confusão total", afirmou ao Expresso António Avelãs, do secretariado nacional da Fenprof.
O dirigente sindical defende que, apesar de ser do Tribunal Administrativo de Beja, esta sentença tem de ser aplicada aos docentes de todo o país, sob pena de se criar "um precedente grave e uma enorme injustiça e desigualdade entre os professores".
Já o secretário de Estado Adjunto e da Educação, Alexandre Ventura, não quis pronunciar-se sobre a decisão, alegando no final da comissão parlamentar de Educação que os serviços do Ministério não receberam, até ao momento, "nenhuma informação de qualquer tribunal".
Mais de 50 mil professores candidataram-se ao concurso de colocação nas escolas, que começou no mês passado e está actualmente em fase de aperfeiçoamento de candidaturas.
A lei dos concursos prevê uma valorização de 1 e 2 pontos para os candidatos com Muito Bom ou Excelente na avaliação, mas a Fenprof alega que as classificações não poderão ser tidas em conta este ano devido aos muitos problemas verificados na aplicação do 1º ciclo de avaliação e já reconhecidos pela própria ministra.
De acordo com os números divulgados hoje no Parlamento pela ministra da Educação, Isabel Alçada, 17.405 professores tiveram Muito Bom ou Excelente, num total de 114 mil que foram avaliados”.

Fonte: Jornal expresso

Condenação à prática de acto devido

A possibilidade de haver uma condenação da administração à prática de acto devido surge no âmbito do artigo 268º/4 CRP, introduzido na revisão constitucional de 1997, que no âmbito da garantia da tutela judicial efectiva dos direitos dos particulares haveria de estar também “ a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos”; sendo, no entanto, esta uma das hipóteses abertas pela Constituição, entre outras como a sentença substitutiva.
Em termos de objecto, o pedido em causa serve para “obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado”, é o que nos diz o artigo 66º do CPTA.
Neste sentido, acto “devido” será um acto administrativo ( apesar de a epígrafe referir apenas acto, estamos a falar de só de actos administrativos, como se refere o nº2 do 66º e também artigos 2º/2 i) e 46º/1 e 2 b)) que, no entender de quem propõe a acção, deveria ter sido praticado e não foi, seja por omissão seja por acção, no caso de recusa; ou seja ainda nos casos em que o acto foi praticado mas não o satisfez, embora nesta última hipótese com algumas especificidades. No entanto, temos que ter em consideração que este acto devido, não tem de ser um acto vinculado perante a lei, em que a administração não faz mais do que atestar que se consideram preenchidos os requisitos previstos na lei para praticar o acto; estão também aqui em causa actos discricionários, desde que, no caso concreto, a sua emissão seja obrigatória. Esta ideia retira-se do disposto no artigo 71º referente aos poderes de pronúncia do tribunal, senão vejamos : o nº1 deste artigo refere a hipótese de o tribunal se “pronunciar sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do acto devido”, “ ainda que o requerimento não tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada”; relativamente aos actos vinculados não haverá dúvida, quanto aos actos discricionários, o nº2 dá a resposta “actos que envolvam a formulação de valorações próprias do exercícios da função administrativa"(refere-se a actos discricionários) "e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível", sendo que neste tipo de actos o tribunal " não pode determinar o conteúdo do acto a praticar", devendo, no entanto, "explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido". Estamos, aqui, mesmo no limite do principio da separação de poderes, mas tem-se entendido, que não haverá qualquer violação deste principio se apesar de limitar, o tribunal deixar mais que uma opção à administração.
Outra questão será a de saber se o acto tem de ser legalmente devido, ou poderá abarcar também os actos devidos por efeito de contrato ou de sentença, por exemplo. Tem-se entendido que a acepção de “legal” deve ter-se em sentido amplo, como abrangendo todos os casos em que há uma contrariedade à ordem jurídica, na recusa ou omissão de um acto. Assim tanto contam os casos em que a prática se deve a um imperativo constitucional ou internacional, como os casos em que a sua imposição se deve à prática de actos anteriores; quanto às situações dos contratos, e à semelhança do que se passa na impugnação autónoma dos actos administrativos relativos à execução de contratos, também devem seguir na acção administrativa especial os pedidos de condenação à prática de actos contratualmente devidos.
Posto isto, e explicitado qual o objecto desta pretensão, cabe analisar os seus pressupostos. Desta matéria trata o artigo 67º CPTA, em que parece exigir-se sempre um procedimento prévio, que se traduz na apresentação de um requerimento dirigido ao orgão competente, com a pretensão de obter a prática de um acto administrativo ( nº1 a), 1ªparte). Depois, seguem-se três situações distintas previstas nas alíneas do nº1:
a) Omissão da prática do acto requerido no prazo legalmente estabelecido para a decisão ( sem prejuízo das situações em que há, por exemplo, deferimento /indeferimento tácito – artigos 108º e 109º);
b) Recusa da prática do acto devido ( indeferimento expresso);
c) Recusa de apreciação do requerimento ( casos em que a administração se nega a sequer apreciar substancialmente o pedido, podendo esta recusa fundar-se em razões formais ou competenciais, ou até por achar que tinha a opção de não apreciar o pedido por não se tratar de um verdadeiro requerimento, mas sim de uma reclamação, por exemplo; ou pode ainda achar que não tem dever de decisão e estamos perante um caso de 9º/2CPA).
Pergunta-se, a propósito destes pressupostos se terá que se interpelar sempre a administração para a emissão de um acto administrativo, mesmo quando estamos perante um acto cuja prática seja directamente imposta pela lei? Entende, nomeadamente o Professor Aroso de Almeida que nos casos, por exemplo, de acção pública não será necessário esse requerimento prévio, contudo, deve haver pelo menos a comprovação de um atraso manifesto ou desrazoável no cumprimento da lei, embora não se pronuncie sobre a comprovação da omissão.
Relativamente à questão da legitimidade, não cabe falar aqui, visto já ter sido analisada a propósito do tema especifico da legitimidade processual em geral, estando prevista no artigo 68º CPTA.
Já quanto aos prazos, há que distinguir duas situações: se houve inércia do orgão ou deferimento (artigo 69º). No primeiro caso, o prazo é de um ano, a contar desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto (não havendo regra especial, aplicam-se as regras supletivas do CPA, que referem o prazo de 90 dias úteis – artigo 58º); no caso de indeferimento, o prazo é de três meses, à semelhança do prazo para impugnação dos actos, o que faz todo o sentido, já que o indeferimento constitui um acto administrativo. De resto, e apesar de não ser previsto o caso de recusa de apreciação, admite-se que lhe seja atribuído o prazo de um ano, já que não há indeferimento, e por isso, não há acto administrativo; ou em alternativa dar ao particular a possibilidade de apresentar um novo requerimento sem o obstáculo do 9º/2 do CPA, sem ter que esperar dois anos, porque não houve decisão de fundo.
Concluindo, a condenação na prática de acto devido, é uma feliz evolução no mundo do contencioso administrativo, na medida em que elimina de forma automática o acto praticado da ordem jurídica, se tiver sido praticado; resolve, desde logo, a questão de fundo levada a juízo pelo autor, e simultâneamente estabelece o prazo em que deve ter lugar a pronúncia administrativa, identificando o orgão competente para a realizar. Ainda a titulo de controlo da sentença que condena na prática do acto devido, pode o tribunal, se entender que se justifica determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias para prevenir o incumprimento ( artigo 66º nº3), e utilizar o processo de execução de sentenças, donde pode ser produzida uma sentença substitutiva do acto, mas só nos casos em que se tratar de um acto vinculado (artigo 167º/6); já que se estivermos perante um acto discricionário a condenação será sempre genérica ( nº2 do artigo 71º).

Legitimidade processual (Tarefa 2)

De facto, o CPTA em termos sistemáticos, dedica o seu segundo capítulo às partes, logo após um capítulo de disposições fundamentais. Relativamente aos aspectos que não apresentam grandes especificidades, estes são regulados pelo CPC, como é o caso da personalidade ou capacidade judiciárias (artº5e ss. do CPC). Se percorrermos o CPTA podemos tirar várias conclusões sobre as opções do legislador; em primeiro lugar, temos na parte geral, um regime geral em matéria de legitimidade activa, baseado na ideia de que sendo esta uma matéria relativa à situação das partes no processo, deverá ser de âmbito geral.
Temos, então, neste sentido o disposto no Artº9 do CPTA que contém logo na sua parte inicial a ressalva expressa da existência de regimes especiais, porque na verdade, existem outras regras (artº40, 55, 68, 73 e 77) a regular esta matéria que não o artº9, embora se deva partir deste artigo, em termos gerais, para apurar o que seja legitimidade, não podemos descurar a análise de regimes mais específicos.
Assim, e começando pelo regime geral do artº9/1, podemos, com base em duas premissas, estabelecer um paralelo com o artº26/3 do CPC; desde logo, na medida em que se requer a legitimidade enquanto pressuposto processual, e depois, porque se afere a legitimidade por referência a uma “relação jurídica controvertida” – “…o autor é considerado parte legitima quando alegue ser parte na relação material controvertida”. É, no entanto, importante ressalvar aqui a ideia de que esta legitimidade não pertence só aos particulares contra entidades públicas, aliás este pressuposto processual é essencial tanto aos particulares, como às entidades públicas; e estas relações jurídico-administrativas podem revestir várias configurações entre estes dois intervenientes, não tem que ser necessariamente intentada por um particular contra uma entidade pública, é importante que se note, ponto essencial será o interesse e a possibilidade em submeter estas relações à apreciação dos tribunais administrativos.
Ainda no âmbito deste artº9, temos as disposições especiais do nº2, face ao já referido regime geral do nº1, e que vem estender a legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material a submeter a um tribunal administrativo, e fá-lo atribuindo a uma série entidades que elenca a possibilidade de lançar mão de qualquer meio processual, ainda que cautelar, que conste do contencioso administrativo, para defesa dos valores e bens constitucionalmente protegidos, elencando alguns a titulo exemplificativo, bem como a qualquer cidadão, nomeadamente o direito fundamental de participação que é a acção popular, e que está previsto no artº52/3 da constituição (ainda que quanto a este último não o diga expressamente).
Quanto à forma de exercício de propositura e participação o artigo remete para o “ previsto na lei”, estamos aqui a falar da Lei nº 83/95.
Assim, o artº9/2 é como que o mecanismo para dar fundamento à possibilidade de intervenção dos interessados, que depois será regulada na sua tramitação, em termos mais específicos pela Lei nº 83/95.
Agora, relativamente à já referida ressalva do artº9/1, 1ªparte, temos de facto, previstos no CPTA, e ainda no âmbito da legitimidade dos sujeitos processuais uma série de regimes especiais que se afastam e que afastam o regime regra deste artigo. Temos, desde logo, neste sentido, o artº40 – legitimidade activa nas acções sobre contratos, e parece mais uma vez, ter aqui o legislador optado por alargar o âmbito da legitimidade activa neste tipo de acções, a quem não alegue ser parte na relação material (contratual, neste caso); o que facilmente se percebe se tivermos em mente o fim da actividade administrativa, e que é a prossecução do interesse público, aliado ao facto de estarem aqui em causa maioritariamente contratos relativos a procedimentos pré-contratuais regidos pelo direito administrativo, e que todos os eventuais interessados se possam fazer valer das invalidades de que o contrato possa padecer por violação de normas que orientam e vinculam a actividade administrativa. È no sentido de combater a ideia tradicional de que as “as acções sobre contratos administrativos só podem ser propostas pelas entidades contratantes”, e dar resposta às necessidades de intervenção de outros interessados, de terceiros que o artº40 vem alargar consideravelmente a legitimidade para a propositura de acções sobre contratos.
Já no âmbito do artº55 que trata da matéria da impugnação dos actos administrativos, estamos no âmbito da chamada acção administrativa especial, e esta norma refere na sua letra 8 categorias de pessoas e entidades legitimadas para a impugnação de actos administrativos. Assim, interessa aludir à expressão utilizada pelo legislador “interesse directo e pessoal” (nº1 a)), que parece não se ficar só pela ideia de lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, já que a premissa utilizada pelo legislador “designadamente” sugere carácter exemplificativo destas duas possíveis concretizações da expressão. Neste sentido, será razoável aceitar o entendimento de que a legitimidade individual para a impugnação de actos administrativos não necessita de uma ofensa a um direito ou a um interesse legalmente protegido, basta antes que o acto em causa, no momento em que é impugnado ( e por isto se reconduz a expressão “directo” a um interesse “actual”), esteja a provocar danos na esfera jurídica do autor, e que a sua anulação/declaração de nulidade, lhe traga uma verdadeira vantagem directa. Depois, e não querendo ser demasiado exaustiva, temos a b) que prevê a possibilidade de acção pública, promovida pelo MP para defesa da legalidade democrática e promoção da realização do interesse público; a c) confere legitimidade numa dupla perspectiva, isto é, às entidades públicas e bem assim, às entidades privadas, e aqui qualquer tipo de associações, sempre ambas dentro do estrito principio da especialidade; d) vem introduzir a possibilidade de impugnação de actos dentro da mesma pessoa colectiva; e) possibilidade de outras autoridades, que não o MP, de impugnar actos em nome da legalidade administrativa; e por fim, f) que corrubora a legitimidade das entidades e pessoas já referidas no nº2 do artº9.
Ainda no âmbito dos regimes que fogem à regra geral, temos o do artº68 referente à legitimidade para pedir a condenação à prática de actos devidos, aqui elenca-se 5 categorias de pessoas e entidades que podem pedir a condenação da administração à prática de actos que foram ilegalmente recusados ou omitidos. Aqui, no entanto, não há uma liberdade tão ampla de legitimidade, já que, esse pedido de condenação pressupõe, desde logo, a própria legitimidade para requerer a prática do acto, não basta a titularidade de um simples interesse directo e pessoal; tem que haver um direito, ou pelo menos um interesse legalmente protegido à emissão do acto, tem que ter havido um requerimento que constitua a administração no dever da prática desse acto, só assim haverá recusa ou omissão. Assim, esta norma tem um carácter mais subjectivo, atendendo essencialmente à protecção de direitos ou interesses individuais, do que os anteriores. Quanto às restantes alíneas do artº68 são em muito semelhantes ás do artº55 e não trazem grandes novidades, salvo o facto da acção pública (c)) ter algumas limitações, o que não acontece na disposição do 55.
Restam, assim, o artº73 e 77 do CPTA em termos de legitimidade activa. O primeiro, trata da legitimidade para impugnar normas regulamentares; e o segundo para pedir a declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares necessárias para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação. Interessa aqui, distinguir entre o nº1 do artº73 que se reporta a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral; e o nº2 com efeitos circunscritos ao caso concreto, isto é, quem seja directamente lesado por normas cujos efeitos se produzam imediatamente, sem ser necessário actos concretos de aplicação.
De facto, a característica comum a todas as disposições especiais ressalvadas pelo artº9 /1 é o alargamento da legitimidade, para além dos limites da alegada titularidade da relação material controvertida (9º/1); sempre numa perspectiva de conferir uma cada vez maior eficácia na protecção e prossecução do interesse público, assegurando igualmente a mais efectiva tutela dos direitos e interesses de quem quer que recorra ao contencioso administrativo, seja o Ministério público ou qualquer entidade ou associação pública, sejam os particulares.
De resto, só fazer uma referência ao que temos consagrado no nosso CPTA relativamente à legitimidade, na sua vertente passiva. Neste âmbito, dispõe o artº10, que na esteira do artº9/1 se fica pelo essencial do artº26 do CPC; terá legitimidade passiva a contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada pelo autor, isto é, o autor deve demandar quem estiver na posição contraposta à sua.Só ressalvar que embora se dê uma grande importância à demanda de entidades públicas, não são só estas que estarão sujeitas a este papel (neste sentido nº7), simplesmente são as mais comuns.
Finalmente, O CPTA, acolheu a possibilidade da existência de situações de pluralidade de partes (coligação – artº12 ou litisconsórcio, necessário ou voluntário – por aplicabilidade supletiva das respectivas disposições do CPC, e quando todos os requisitos aí previstos estejam preenchidos).
Existem, seguramente, outras questões que seriam aqui de grande interesse serem referidas, no entanto e dada a extensão do comentário à legitimidade activa e passiva, ficarei por aqui, concluindo que a legitimidade processual é, de facto, um pressuposto processual sem o qual não poderá haver apreciação do mérito da causa; e no âmbito do qual temos uma regra geral, e regras especiais que através da extensão da legitimidade a várias entidades e pessoas se procura abarcar cada vez mais interessados, no sentido de tornar mais eficaz a prossecução do interesse público pela administração.